深圳拟立法授权城管处罚不文明行为

　　本报记者 刘芳

　　近日，深圳市人大召开《深圳经济特区市民文明行为促进条例》立法论证会，组织市民代表、人大代表与政协委员对该条例的草案论证稿进行讨论。这部有可能成为全国首部市民行为规范法规的条例规定：拟对一些不文明的行为加大处罚力度，比如，两年内5次因不文明行为被处罚者加罚1000元，两年之内有10次不文明违法纪录者将被记入征信体系。在所有处罚中，损坏古树名木处罚额度最重，达50万元。

　　条例草案论证稿共分为5章44条。论证稿提出的不文明行为涵盖市容和环境卫生、交通管理、宠物管理、吸烟管理等内容。在“促进与鼓励章节”中提出，深圳应建立城市文明指数监测体系，每季度向社会公布。

　　事实上，之前深圳市人大已就该条例的制定举行了3次面向全社会的民意调查和两次专题论证会，此次举行第三次论证会是人数最多的一次论证会。

　　会议开始没多久，针对条例中的条目设置、具体内容甚至语法、排序，与会人员就开始了针锋相对的发言，一时间，会场上似乎火药味十足。

　　“条例名称是‘促进’，为什么文中关于处罚的条款有26条之多”、“条例可操作性到底怎样？我们这里不是新加坡，直接照搬会不会水土不服”……

　　面对纷争的场面，深圳市人大常委会教科文卫工委副主任罗敏表示，深圳在全国首开先河为文明立法，没有先例可循，必须在实践中广开言路，发动市民来为自己的城市文明立法。

　　“我从来没有见过一部法律在立法过程中能在这么大尺度上向市民开放。”听到消息就赶来参加论证会的深圳南山区月亮湾社区市民敖进南告诉记者，此前的几次民调他都有参与，“我提出的一些建议确实被采纳了。”

　　条例起草小组成员、深圳大学法学院副教授赵明昕感慨地说，从一审开始就面向所有公众开放，全部细节向媒体公布，经过了三轮民意调查和四轮论证会，取之于民的18个条款进入条例内容，这在深圳的立法史上都是没有过的。

　　何种不文明行为应受处罚

　　“本来就是一部老百姓自己的法规，绝对不会偷偷摸摸地去搞，哪怕不成熟也要拿出来给广大市民讨论，也希望能引起全社会的关注和争议。”面对媒体，深圳市人大教科文卫工委自始至终都这样表态。

　　第一轮民意调查针对“何种不文明行为应进行处罚”征求意见的问卷调查中，共描述49种不文明行为，其中包括：随地吐痰、便溺；乱吐、乱扔香口胶渣、甘蔗渣、瓜果皮核、纸屑、烟头或者其他废弃物；从建筑物、车辆上向外抛撒垃圾及其他废弃物；在托儿所、幼儿园、学生宿舍及其他青年少年活动场所吸烟；破坏城市道路上设置的各种井盖、沟盖、交通指示牌及其他市政设施，以及攀摘公共树木的枝叶花果；损坏公共树木或绿化带等等。每个行为下设“您认为上述行为是否普遍”和“您认为是否应该查处上述行为”两个问题。

　　10天的民意调查结束后，何种不文明行为受处罚将通过民选的方式进入法规条目。

　　但实际上，一直到第三轮民调结束后，何种不文明行为应受处罚依然在讨论中。比如在第三次专题论证会上，就有代表提出，“最重要的一条‘行人闯红灯’就应该列入不文明行为，为什么不见踪影？”

　　在深圳民调中，被认为“最普遍的十大不文明行为”之首是占道摆卖，也有人表示这是小摊贩的谋生手段，“因为城市公共服务并没有为其提供文明的谋生环境，所以才导致了乱摆卖”。

　　据了解，第二轮民意调查的主题是“不文明行为违法应如何处罚”。问卷设置了15道题目，包括处罚方式、罚款金额及罚款用途等。此次民调点燃了市民的极大热情，10天里，回收问卷103623份，其中有效问卷超过97%。

　　赵明昕告诉记者，根据问卷调查结果，才产生了此次立法的一大创新，即将社会服务令、降低信用等级以及用罚款奖善等机制引入立法规范。

　　第二轮民意调查的结果，有超过八成的市民认为需要对不文明行为“加重处罚”，超过六成的市民认为如果累计有严重不文明行为者，不得担任公务员。

　　至于罚款，人们对金额一直争议较大，34%的市民认为可以罚款200元，29%的市民认为应该罚款50元。但有45%的市民认为从50元到200元的处罚幅度比较合理。

　　“不文明罚款”的提法，也引起了广泛质疑。有网友从社会学角度分析说，中国人的不文明行为归根结底是由于缺乏公共精神，而不文明罚款及奖善虽然有着积极价值，但离开了公共精神的提升，无论罚款还是奖善，都难以真正解决问题。

　　据介绍，从7月30日开始的第三轮民意调查主要解决谁来执法的问题，按照现在的做法，发生类似随地吐痰的不文明行为时，开罚单是城管的职责，而在这次的调查问卷中，警察则被列为了主要执法主体或协助执法主体。

　　深圳人大常委会相关负责人表示，由于警察除了作为国家暴力机关外，还担负着重要的社会管理功能，我国现在由“公安”向“警察”名称的转换，就在于强调警察的社会服务和管理功能；同时，警察管理不文明的违法行为符合国际通行做法，在日本、新加坡、中国香港、中国台湾、美国等国家和地区，对乞讨、吐痰和随地大小便、乱抛垃圾等行为，警察都是主要的执法主体。

　　赵明昕告诉记者，每一次民意调查之后，起草小组都要到深圳市各类执法机关进行调研，撰写专题报告和情况说明，从而使此次立法有了民意基础和现实可操作性。第三次民调中对执法权限及手段的强化，证据有效性的明确，也都得益于这些民意的收集和基层调研。

　　比如，市民提供的视频能不能算作证据？记者观察到，在第三次民意调查结果中，现场记录、视听资料的有效性，甚至民众提供的随手拍视频都可以作为证据，而在8月10日召开的草案第二稿论证中，由于有基层单位提出，市民随手拍摄的视频容易造假，而且取证程序通常不合法，因此未纳入草案。

　　赵明昕告诉记者，接下来还将进行第四轮论证，之后还要进行调研、修改，8月末将上人大常委会一审，再经几次修改后，人大还会二审、三审，力争年内完成条例出台。

　　由城管对不文明行为进行处罚

　　据介绍，草案第二稿包括5章共44条，“其中至少有18条，直接来源于3次民调中老百姓的智慧”，赵明昕介绍说。

　　比如第二章中的第八条，“建立城市文明指数监测体系，每季度向社会公布测评结果”就是来源于市民的合理化建议。原来的说法是每年公布一次，市民评价说“一年太长，应该每季度公布一次”。

　　而第三章“处罚与程序”，也是根据市民建议，偏向于条例的可操作性，所以篇幅也是最长的。其中第15条中，通过民调选出来的十项不文明行为，明确了城管可以给予处罚。

　　这十项中不乏对一些不文明行为将处罚以高额罚款。比如，损坏绿化用地的每平方米处罚500元；非指定场所倾倒、焚烧垃圾的，责令清理并处5000元罚款；占用各类环境卫生设施或改变功能的，责令恢复原状并处以10000元罚款。

　　尤为特别的是，十项之外还有第十一项延伸条款，即对其他违反环境卫生的不文明行为的处罚条款约定，“这实际上也是针对市民的建议进行的延伸修订”。

　　条例中有的条款是例举的方式，比如第16条例举了在公共办公室、幼儿园、学校、医院、图书馆及其他公共交通设施以及场所内吸烟，对劝阻无效的给予500元处罚；但对市民养犬等争议较大的款项，则仅仅以概括的方式来表述。根据几次民调和论证，市民养犬以及延伸问题属于不文明行为的，有20%的比例认为不应该受到处罚，因此没有进行例举。

　　同样，由于市民争议较大，对国家机关、事业单位和国有企业等国家工作人员有不文明行为应该如何处罚的问题，条例则进行了创新，对不配合执法的人，将处罚决定送达其所在单位。赵明昕表示，“对国家机关或企事业单位来说，直接通知单位比处罚压力更大。”

　　条例中还规定，拟对两年内5次因不文明行为被处罚者加罚1000元，两年之内10次不文明违法纪录者将被记入征信体系。赵明昕还透露了一个细节，从概率的角度考虑，不文明行为10次可能只有1次被抓住，因此，要考虑加罚和纳入个人信用记录系统。

　　条例中还明确，违法行为人被处罚50元以上罚款的，可以申请参加执法部门安排的社会服务，提供社会服务每1个小时免予罚款50元。“实际上，无论是有钱的城市白领还是缺钱的城市外来务工人员，接受社会服务都是一种更有效的教育方式。”

　　论证会中，有人对规定“拒不出示身份证明文件者将通知公安部门提供现场协助”产生质疑，草案起草小组则回复，在基层调研中，很多执法部门针对轻微的环境卫生违法行为，在有法可依的情况下，依然多年来开不出一张罚单，直接的原因就是不知晓违法行为人的身份信息。所以在此次条例修订中一定要对已有法律进行完善和落实。

　　“有争议没什么不好，市场上出一款新产品还要炒作炒作呢，何况一部事关每一个老百姓的法律。不是为了条例而条例，而是在条例的出台过程中、在争议的过程中，让每一位老百姓都知道文明的重要性，也才能让文明家喻户晓，这才是出台文明法规的真正目的所在。”市民敖进南说。

　　罚款能否杜绝不文明行为

　　6月底，深圳市人大表示，将探索以法律的形式规范市民文明行为，提升城市的文明程度。有关负责人表示，立法前期将有四个阶段，分别是收集民意、调研论证、起草修改、完善，而收集民意将作为本次立法的重中之重。

　　法规草案未形成之前就公开向社会征求意见，并展开行为、处罚、执法等三个主题的民意调查，并以此作为草案形成的基础。业界人士认为，这种做法在国内尚无先例。

　　就在今年6月底深圳市人大决定启动文明立法第一轮民意调查并向社会公布之时，引起了全社会的关注。首轮民意调查的消息见报后，参与讨论的网民留言就达4000多条。

　　有人认为，即使是在文明执法执行得比较好的国家，比如新加坡，其严刑峻法也是在产生奇效的同时，饱受争议。法律是纯粹理性的，人却充满着感性，对感性的人，最好的办法是不使用惩罚，也能减少和杜绝坏习惯。

　　但马上有人站出来反驳，“道德的归道德，法律的归法律”。对社会不文明行为，过去除了道德谴责外，别无他法，不文明行为没有束缚，自然会信马由缰。“很多在国内不文明的人，一旦出境、出国，立马就文明起来，原因就在于在这些国家和地区，不文明行为的代价太重”， 规范和治理社会不文明行为，不能单纯依赖于道德教化和舆论谴责，关键还要给予重罚和严惩，让不文明者有所敬畏，有所顾忌，进而自我约束、杜绝不文明行为。

　　实际上，在规范公民公共行为方面，国内外一些城市已经探索出很多途径，取得了明显成效。较为典型的做法是严格执法，以严厉的处罚约束市民行为。比如，在香港，随地吐痰会被罚款600港元；在新加坡，乱丢垃圾“再犯”的，除罚款外还要穿上特制背心到公共场所强制做清洁劳动。

　　而在中国，围绕文明立法，从来就争议不断。比如，《郑州市城市公共交通条例(草案)》中曾规定，乘客不主动让位的，驾驶员、售票员有权劝阻和制止，对于拒不改正者，可以拒绝其乘坐。不履行义务者，市政主管部门还可处以50元罚款。引发舆论争议后，在条例二审中将罚款等规定去掉了。又如，正在修订和审议的 《老年人权益保障法》草案中，围绕“子女应常回家看看”是否适宜入法，同样引发舆论热议。

　　要制定出一套真正适合中国老百姓的可操作性强的文明规范法规，难度可想而知。有人评价，“这将是深圳市获得特区立法权以来，涉及面最广、难度最大的一次立法。”

　　本报深圳8月14日电